导读：当前，地缘政治竞争越来越集中在新兴技术上，标准制定不仅成为这场技术竞争的核心要素，同时也是全球化和技术变革浪潮中国际竞争的关键战场。各国如何通过增加在国际标准制定机构中的影响力，试图塑造全球技术格局？ 本文从历史和现实的角度，深入探讨了美国、欧盟和中国在技术标准化领域的演变及其背后的政治博弈，通过回顾这三大经济体在技术标准制定中的策略与实践，揭示了它们如何在全球技术竞争中争夺主导权。美国凭借其自由放任的企业主导模式，长期在技术标准制定中占据优势。然而，随着中国崛起，美国也在调整策略，加强政府干预。欧盟则试图在合作与竞争之间寻找平衡，推行兼具独立性与国际性的标准化战略。中国通过政府主导和私营部门参与相结合的方式，迅速提升自身在国际技术标准领域的影响力。总体上看，美欧中三方在标准制定中都在适应国际技术秩序中的权力动态变化，而了解这些历史趋势和当前策略，则有助于读者更好地理解全球技术标准化的未来走向。 随着大国竞争的回归，传统的地缘政治已经影响到越来越多的领域，技术标准的地缘政治化在短期内恐将成为国际社会不得不面对的一个问题。但技术标准本身并非目的，只有那些设计好、协作型强、市场接受度高，并真正应用于商品和服务本身的标准才真正具有价值。因此，技术标准相关问题的解决，最有效的途径还在于国际合作，从地缘政治回归技术本身和全球治理，尽管这个过程可能会比较漫长。欧亚系统科学研究会特转载本文，供读者思考。本文转自“国政学人”，原刊于International Affairs，仅代表作者本人观点。文｜Nicholas Zúñiga, etc
翻译｜王宏宇
来源｜International Affairs
▲ 图源：互联网
许多关于标准制定和全球治理的文献都是以政策为中心。作者认识到学界遗漏了对塑造当前“游戏规则”的历史回顾。作者旨在通过回顾塑造当代全球技术竞争的历史趋势，填补这一缺陷。通过回顾美国、欧盟和中国技术标准化方案的演变，作者展示了美国如何通过建立一个最能促进自身利益的技术秩序而成为该领域的主导力量。欧盟有时会对此进行反击，但也找到了与美国保持一致的方法。中国对新兴数字技术日益熟练，同时也为自身主导的替代方案开辟了政治经济空间。中国正通过模仿美国和欧盟成功的创新政策来部分地做到这一点，但也通过独特方案整合了国内和国际的标准制定目标。本文的核心发现是，三方都在适应国际技术秩序中不断变化的权力动态。美国政府在标准问题上变得更加干预和积极主动。中国已经制定了一个长期的、整体的战略，利用技术标准来支持国内工业发展，同时也利用国际和国内的标准制定实践来发挥其作为全球技术强国的地位。最后，欧盟正在寻求第三条道路，在竞争与合作之间寻求平衡，以维护互操作性等价值，这在历史上既有利于单一市场，也有利于全球经济。
尽管国际技术标准化起源于二十世纪工程界的技术领域，但长期以来一直被视为国家间地缘政治竞争的领域。早在第二次世界大战时期，全球公认的标准计量单位的争论就是地缘政治的争论，即“英寸”国家（美国和英国）和它们在国家标准化协会国际联合会的欧洲同行之间的争论。标准的权力使国家和私营公司通过遵守标准必要专利（standard essential patents），获得政治和经济利益，许可费为专利持有者创造了利润丰厚的长期收入流。标准带来的利润可再投资于进一步的创新，创造一个良性循环，最终为受益公司及其国家带来竞争优势。因此，标准被视为释放创新和支持工业发展的基本工具。国际关系文献关注标准制定的政治维度。学者们通常采取制度视角，重点考察制度影响国际标准化组织运作的方式。批判学者将国际标准化纳入新自由主义的广泛框架内，分析重点是国家在国际标准治理中的作用变化，对“国家在新自由主义全球化时代的作用”的辩论做出贡献。政治经济学、公共政策和经济学学者侧重于国家如何利用标准化作为一种“追赶”方式，特别是在日本、韩国和中国经济崛起的背景下，这植根于发展主义的传统和关注国家与企业的关系，强调产业政策对发展有竞争力的国内企业的作用。在技术方面，一些学者致力于分析特定无线网络和电信标准的进展，包括韩国的WIPI标准和中国的WAPI和TD-SCDMA标准。此类研究分析了这些标准在国际上的成功，并显示了各国如何平衡国家和私营部门，并随时间推移调整其战略。最近，关于标准制定的地缘政治层面集中在中国在这一领域的追赶速度上，中国在部署5G技术的竞赛中日益领先就是例证。意识到“美国在电信领域已经输给了中国”刺激了更多关于技术标准化政治竞争力的研究。这一领域的政策研究经常比较美国、欧盟和中国的方案，在标准制定方面更加积极主动地应对中国崛起。回顾既有国际关系文献可以发现，国际关系学者在研究标准制定与国际事务的交叉性的同时，对技术标准在当前美中欧地缘政治竞争加剧的阶段所发挥的作用还需要更多的研究。
“标准制定的实力对美国的全球技术领导地位起到了重要作用。”
——美国政府《关键和新兴技术国家标准战略》，2023年5月
美国的标准战略强烈反映了美国的政治文化。它是由对政府权威的根本不信任和在面对协调问题时对私人协会的长期偏好所推动的。尽管美国国家标准协会(ANSI)于1918年首次作为美国工程标准委员会成立，但该组织从未被赋予正式的政府宪章，也没有权力协调许多不同的美国标准开发者。然而，它是由私人主导的、多方参与的、自愿协商一致的标准制定(VCSS)模式，由来自私营公司、技术专家和民间组织的多个(主要以美国或欧洲为主)利益相关者主导。该多利益相关者联盟反映并借鉴了美国对自由放任的承诺、大致共识(至少在技术共同体内部)和自愿参与。因此，VCSS模式通过技术标准化使美国的规范、价值观和利益合法化和扩散。20世纪60至70年代，出于对消费者安全和VCSS中反垄断行为的担忧，美国政府开始在标准制定中发挥更大的作用。很明显，大型公司正在使用VCSS流程将竞争者锁定在市场之外。认为私营部门标准化失败导致了20世纪70年代末寻求增加政府对VCSS模式监督的法案。联邦机构也开始发布更多的政府标准，特别是在健康、消费者安全和环境保护方面。美国联邦贸易委员会在1978年对美国标准体系进行了重大调查，有争议的结论是，政府应该介入并规范整个过程。然而，监管VCSS模式的压力受到ANSI和其他私营部门标准开发组织(SDO)的强烈反对。随着管理和预算办公室(OMB) A - 119号通告的发布，对政府官方政策的呼声日益高涨。尽管呼吁监管，但1982年发布、1998年更新的《通告》的最终版本将标准制定的控制权牢牢掌握在私人主导的VCSS模式手中。行政管理和预算局的这一举措反映了美国不断变化的政治经济格局。1980年里根当选美国总统带来了古典自由主义经济思想的复兴，其核心是以有利于减少国家作用的方式深刻地重塑市场—国家关系，包含标准制定方面。四十多年过去了，经过定期修订的《通告》仍是美国标准战略的决定性政策，也是大多数国际标准化机构的基础。20世纪80年代，数字技术的出现加上全球化的压力，促使美国对技术标准制定进行重组。标准联盟（Standards consortia）是基于新自由主义的公开、透明和对政府参与的怀疑原则建立起来的。这些松散的、排他性的企业集团在制定满足特定技术和商业需求的标准方面具有共同利益，由此产生的标准对短期市场需求具有高度的反应能力。时至今日，联盟仍然是互联网和网络标准化中最主要的国际标准制定组织之一。它是美国政治中的国内因素鼓励技术标准化中新自由主义原则国际化的一个例子。20世纪90年代以后，美国政府实质性地从技术标准制定转向更注重市场支持。这一方面是由于技术标准联盟的兴起等因素，另一方面是由于苏联解体后，美国政府放松了以往对技术竞争的关注。尽管如此，美国政府仍然保留了对标准制定过程的一些控制，例如对某些标准的联邦合同规模进行管理，并对反竞争行为进行调查。最近，中国在国际标准化领域的崛起引发了美国自由放任模式有效性的担忧。为了避免在国际标准化中失去霸主地位，美国政府制定了计划，与私营部门进行更紧密的合作，从而发布了新的标准化战略。《2023年美国关键和新兴技术国家标准战略》围绕四个目标展开。首先，寻求额外的投资以支持超出商业利益的关键标准制定。第二，推动政府参与标准制定活动。第三，解决技能短缺问题，培养更多的技术标准制定人员。第四，保护当前标准化实践的完整性和包容性。总而言之，美国在历史上一直主张对标准制定采取自由放任的方式，优先照顾私营部门，推广其价值观，并允许与志同道合的伙伴进行合作。中国的崛起正在促使美国战略的转变，即政府在技术标准化中发挥更大的作用。
“欧洲的竞争力、技术主权、减少依赖的能力以及保护欧盟价值观，包括我们的社会和环境抱负，将取决于欧洲行为体在国际层面标准化的成功程度。”欧洲国家间标准化的历史悠久。19世纪，在铁路、电力和电报等早期网络技术的推动下，第一个国际标准在欧洲出现。欧洲国家认识到标准可以作为贸易壁垒和促进贸易的经济角色。1901年，世界上第一个国家标准机构——英国标准协会出现。第一次世界大战爆发时，其他欧洲国家紧随其后导致标准机构在整个大陆扩散。这些准公共组织充当了等级有序的国家标准网络的负责人，协调国家标准的制定和发布。随着1947年国际标准化组织(ISO)的成立，国际标准化工作在第二次世界大战后得以复兴。国际标准化组织(ISO)已成为最大的国际标准开发组织，尽管成立初期的1947年至1964年期间，它主要是一个西欧项目，体现为国际标准化组织在以主权为基础的体系中，通过“一国一票”协调。战后国际组织的扩散还受如美苏竞争的地缘政治压力刺激。冷战期间，美国对西欧经济复苏投入巨资，这有助于协调西欧国家的经济政策，促进政治合作，为欧洲经济共同体(欧共体即后来的欧盟)的未来发展奠定基础。欧共体起先是一个贸易自由化项目，目的是消除成员国之间的贸易壁垒，如关税和配额。欧共体成员国在20世纪60年代消除了大部分贸易壁垒后，意识到国家标准和法规是进一步经济一体化和自由化的下一个重要障碍。包括电信在内的网络技术的进步放大了这一问题。美国率先放开了电信领域，促使欧洲电信供应商向欧共体施加压力。欧洲单一市场的创建于20世纪80年代中期加强了进一步自由化，特别是在网络部门。标准化体系的重组是实现这一目标的关键，欧共体于1985年宣布了欧洲标准化的“新方案”。新方案从1989年开始被“全球方案”所完善。这项政策涉及测试、检验和认证(TIC)，包括对标准化的监测。全球方案规范了产品批准的过程，允许在整个欧共体范围内相互承认不同的TIC实践。欧共体的新方案和完善政策确定了欧盟的标准化方案，其由公共部门和私营部门共同监管。该体系在欧洲单一市场以及后来的经济和货币联盟的发展中发挥了重要作用。然而，尽管取得了这些成功，欧洲的标准化方案却面临众多挑战。首先，财团标准事实上的国际权力挑战了欧盟法律体系的正式性，而且员工持股计划的区域重点有时也限制了其全球标准化的能力。欧盟标准化体系还间接造成了消费者和中小企业（这两个群体都没有席位）与大公司之间的不对称。这些挑战，加上中国在标准制定的崛起，促使人们重新思考标准化对欧盟竞争力的作用。外部地缘政治压力并不是欧盟在标准制定方面竞争力的唯一挑战。2022年的《欧盟标准化战略》还提到（主要是非欧洲）企业部门的影响，特别是在新兴技术方面。为了抵消占主导地位的企业部门和更加自信的“第三国”的双重挑战，该战略呼吁欧盟和国家标准化机构发挥更大作用。为了恢复欧洲利益攸关方在欧洲标准化组织中的影响力，该战略提议对现有的标准化条例进行修订。因此，委员会向欧洲标准化组织提出的标准化请求将完全由国家统计局成员国代表处理，有效地将非欧洲参与者排除在战略利益事项的裁决之外。此外，由首席标准化官领导的欧盟“卓越中心”将确保欧盟内部标准化活动的更好协调，而汇集成员国、欧洲标准化组织、国家统计局、行业、民间社会和学术界代表的高级别论坛将就标准化优先事项提出建议。欧盟标准化战略可以被视为面对国际体系的战略调整。然而，尽管该战略符合欧盟的技术雄心，但也是一种制衡。围绕数字标准的政治竞争可能会以互操作性（计算机软件或系统协同工作的能力）为代价。归根结底，标准化战略首先需要在与对手国家的竞争和持续合作之间保持谨慎的平衡。
“为推动高质量发展，全面建设社会主义现代化国家，迫切需要进一步加强标准化工作。”与美国和欧盟自下而上的做法不同，中国的标准化体系在历史上是自上而下发展的。这种动态性是发展中国家的共同特征，政府将标准化作为促进经济发展的手段。这种以产业政策为中心的标准化逻辑是当代中国战略的基础。在整个20世纪80、90年代，中国主要是一个标准接受者，遵循采用国际标准而不是发展自己标准的“模仿”政策。这一改革的初始阶段随着中国在2001年加入世界贸易组织而结束。中国加入世贸组织的动机是改善中国产品的市场准入。然而，中国面临着技术法规、标准和知识产权许可费等一系列障碍和成本，激励中国重塑产业政策方针。中国采取了促进自主创新的追赶标准战略，强调了在中国技术的基础上，以中国拥有的知识产权制定中国标准的必要性。第十一个五年发展规划纲要是自1988年以来，中国标准战略的首次重大政策更新，鼓励制定针对具体部门的标准化战略和建立外国工业联盟，以促进“干中学”；呼吁体制外更多地参与标准化，并鼓励积极参与国际标准化组织。在2000年代，中国试图使自己在技术领域的国家标准国际化，最显著的是WAPI Wi-Fi标准和TD-SCDMA 3G电信标准。虽然这些努力在很大程度上被认为是不成功和昂贵的，但它提供了在国际标准运作的宝贵经验，这些经验塑造了中国当代的标准制定方案。根据中国标准2035战略，十四五规划旨在通过双轨方法提高中国的自主创新能力，并加快中国标准的国际推广。第一轨呼吁增加中国与现有国际标准体系的接触和融合。第二轨呼吁在国际上传播中国标准进而创造现有体系的替代方案。根据十四五规划，中国承诺国内标准与国际标准的协调率为85%，尽管自2008年达到高点以来，中国对国际标准的采用率实际上有所下降。有趣的是，十四五规划还承诺在与国际标准不协调的领域提供国内标准的其他语言的翻译。从战略上讲，虽然这符合中国的自主创新目标，但它也使日益复杂的供应链中的外国合作伙伴能够获得中国的国内标准。因此，通过中国标准的实际传播，增加了中国对国际标准体系的影响，并减少了中国企业对外国技术的依赖。第二个轨道强调需要扩大基于中国国家标准的“双赢”合作和同国际标准化的联系。一带一路是国家实现这一目标的标杆。十四五强调促进与一带一路范围内的国家的合作，重点是金砖国家等经济集团。十四五规划还概述了中国扩大私营部门在标准制定中作用的计划。这代表了中国日益混合的标准化方案，它试图“将自下而上和自上而下相结合”，利用自下而上模式的效率，同时保持自上而下模式的控制。中国为技术标准赋予了许多职能，包括“产业促进、产业管理、市场准入和质量监督”等。尽管这表明体制外的作用更大，但中国的标准战略基本上仍然由政府领导。十四五规划旨在加强国内标准化，重点是三个领域：创新、网络安全和标准化质量。为实现这一目标，该战略计划建立政府测试、检查和认证实验室，并发展类似于欧洲同行的面向市场的专业标准化服务。中国从反对与技术标准相关的知识产权和许可费转向积极支持它们。这代表了中国从“追赶”战略向“先发者”战略的转变，类似于美国等老牌技术大国的做法。然而，尽管中国增加了对知识产权许可费的支持，但它也寻求降低此类费用的价值，以适应中国企业的利润战略，这些战略往往侧重于销售量，而不是知识产权的高回报。美国认为这种“修正主义”方法威胁到美国技术公司的盈利模式，因此预计将成为两国之间的一个争论点。从十四五规划中得出的最重要的结论是，中国打算继续对新兴数字技术采取基于主权的方案。这可能会影响中国市场对在这些领域提供产品和服务的外国公司的开放程度。执行相关技术标准战略将需要在支持本土创新潜力和保持数字主权之间取得良好的平衡。
本文表明，美国、欧盟和中国的标准化战略反映了它们发展的独特历史背景。美国历来依赖自下而上、自由放任的企业主导战略，这成功推动了它们的“先发”优势。过去几十年，政府干预最少的市场驱动型解决方案，以及资金充足的举措和专注于在不断增长的市场中促进美国技术部门的发展，有效地确保了美国的技术优势。然而，美国现在正从传统方案转向更混合的方案，以应对中国的崛起。与美国相反，中国历来依赖自上而下的标准化方案，但现在正转向一种将私营部门的更大参与和强有力的政府协调结合起来的方案。中国对技术标准的态度是与美国和欧盟更广泛地缘政治竞争的一部分，也将是新兴技术规则竞赛中的决定性争论领域之一。最后，欧盟正在寻求第三种方式，在不牺牲国际合作的情况下，推行有竞争力的标准制定战略。据推测，欧盟将与美国保持利益一致，同时为自己的本土技术部门留出增长空间。尽管三方有不同的优先事项，面临着不同的挑战，但它们都似乎趋向于让政府在标准制定方面发挥更大的作用。这并不意味着体制外不会有影响力，体制外拥有无与伦比的资源和专业知识来进行投资和推动创新，但可以预期技术标准制定正在变得更加政治化。
*文章转自“国政学人”，原刊于International Affairs，原标题为The Geopolitics of Technology Standards: Historical Context for US, EU and Chinese Approaches。
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